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電力改革十年南柯夢

責(zé)任編輯：glen 人氣： 發(fā)表時(shí)間：2013-03-14 00:00:00

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   根據(jù)“兩會(huì)”的最新消息，2003年成立的國家電力監(jiān)管委員會(huì)（電監(jiān)會(huì)）將被并入能源局，進(jìn)而由國家發(fā)改委管理。電監(jiān)會(huì)，也成為改革開放以來“最短命”的正部級(jí)單位之一。這一信息，雖然被很多人解讀為電力改革將有新的破局，但也意味著過去十年電力改革的失敗。

   對(duì)于成立電監(jiān)會(huì)的目的，時(shí)任電改領(lǐng)導(dǎo)小組副組長的張國寶在接受媒體采訪時(shí)回憶稱，主要是考慮到電改方案出臺(tái)后，電網(wǎng)在某些方面還將保持壟斷的特征，同時(shí)還要保證多家發(fā)電企業(yè)實(shí)現(xiàn)公平競爭，所以決定成立電監(jiān)會(huì)。對(duì)于進(jìn)行市場監(jiān)督的電監(jiān)會(huì)而言，最重要的兩項(xiàng)權(quán)利“價(jià)格監(jiān)管權(quán)”和“項(xiàng)目準(zhǔn)入權(quán)”基本處于讓渡狀態(tài)，其間，摻雜著多次的“奪權(quán)”，但均以失敗告終。

   電監(jiān)會(huì)的尷尬地位，使其長期處于“花瓶”狀態(tài)，當(dāng)然其也不甘心。去年3月份，電監(jiān)會(huì)制定《2012年立法工作計(jì)劃》，其中，首次提及將研究制定《電力監(jiān)管法》，同時(shí)，同時(shí)并推動(dòng)電力法等的修訂工作，這些“自保”努力顯然都已經(jīng)落空。

   近年來，人們關(guān)于電力體制改革、民營資本地位的爭論，究其原因，是無論企業(yè)還是居民，都對(duì)現(xiàn)有電力領(lǐng)域的供給模式及價(jià)格存在不滿。其背后反映了1978年以來的市場化改革的新困境。從小處說，表明2002年以來的電力改革并不徹底，遇到了諸多新問題。從大處說，則是面對(duì)政府與市場這對(duì)永恒的矛盾時(shí)，改革再次陷入了迷茫。

   當(dāng)前改革中面臨的許多典型矛盾，都可以在電力改革中體現(xiàn)出來。

   首先，其背后體現(xiàn)出了中央與地方之間的責(zé)權(quán)利矛盾在增加。眾所周知，上世紀(jì)80年代以來的改革重點(diǎn)之一就是中央對(duì)地方的放權(quán)，到90年代中期甚至產(chǎn)生了中央“弱財(cái)政”的局面。以1994年分稅制改革為界，到進(jìn)入21世紀(jì)，中央政府在財(cái)權(quán)、事權(quán)等諸多方面逐漸體現(xiàn)出集中性特點(diǎn)。近兩年，電力行業(yè)出現(xiàn)的許多矛盾，都在某種程度上反映了中央與地方的利益分歧。如陜西地電和國家電網(wǎng)發(fā)生武斗、內(nèi)蒙古電企指責(zé)國家電網(wǎng)等。解決問題的出發(fā)點(diǎn)，短期來看是處理好中央和地方國企的關(guān)系，長期看則是需要在大電網(wǎng)與小電網(wǎng)的改革矛盾中實(shí)現(xiàn)中央與地方利益的平衡。

   其次，也體現(xiàn)了行政主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)的矛盾。近年來，作為基于市場化電力行業(yè)而設(shè)置的監(jiān)管部門，電監(jiān)會(huì)力推大用戶直接交易、電力多邊交易、跨省區(qū)電能交易、發(fā)電權(quán)交易。但是，實(shí)行大用戶直購電模式減弱了政府主導(dǎo)電價(jià)的模式，價(jià)格管理部門的職權(quán)被分離，因此相關(guān)部門并不積極，“價(jià)格監(jiān)管”和“市場準(zhǔn)入監(jiān)管”兩大權(quán)力仍沒有歸屬電監(jiān)會(huì)，這也使得電力改革受到部門利益沖突的制約。我們需要深思，電力行業(yè)改革的最終目的究竟是什么，能否是真正打破行政壟斷，建立市場主導(dǎo)、政府補(bǔ)充的電力價(jià)格形成模式，如若不然，現(xiàn)有的改革只能是利益再分配。

   再次，去年山東魏橋電廠關(guān)閉引起了各界關(guān)注。雖然如山東魏橋一樣自建電廠的企業(yè)不少，但是不同之處在于，魏橋把部分剩余電力對(duì)外直供，挑戰(zhàn)了國家電網(wǎng)的權(quán)威。在中央不斷強(qiáng)調(diào)激發(fā)民間資本活力，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)的背景下，也使得人們必須思考各行業(yè)引入民間資本的底線在哪里，以及究竟如何把引入民間資本落到實(shí)處。

   2003年國家發(fā)改委成立電監(jiān)會(huì)，就是試圖以行政化的集中監(jiān)管和促進(jìn)模式，來提高電力市場的效率，弱化壟斷。當(dāng)然，也摻雜進(jìn)去許多人希望按照市場化國家的慣例，來推動(dòng)電力體系市場化改革的愿望。

   但是，行政“奪權(quán)”不成，市場化電力改革又失敗，使電監(jiān)會(huì)也不得不表現(xiàn)為“低調(diào)”和“保守”。2013年取消電監(jiān)會(huì)，另外很大程度上也是由于經(jīng)歷過“四萬億”的洗禮之后，國家發(fā)改委自身的行政談判能力已經(jīng)“如日中天”，對(duì)于打破壟斷有更高的話語權(quán)?；氐綇?qiáng)勢的國家發(fā)改委“羽翼之下”，意味著重新祭起行政手段的“大旗”，來推進(jìn)電力改革，解決電網(wǎng)公司等的壟斷問題。這種“體制復(fù)歸”在短期和中長期都能帶來什么？值得我們深思。

   改革就不可避免利益沖突和協(xié)調(diào)。為了推動(dòng)改革，是在頂層設(shè)計(jì)的模式下，用一種行政主導(dǎo)代替另一種行政主導(dǎo)，還是真正在多數(shù)利益相關(guān)者的“公共選擇”中，構(gòu)建市場化驅(qū)動(dòng)、以服務(wù)企業(yè)和居民利益為目標(biāo)的電力體系，在短期與長期利益的權(quán)衡中，這是一個(gè)重大的難題 。

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